دراسة برنامج الأمم المتحدة الإنمائي حول الفقر والسياسات الاق

[المحامي سميح الزعيم]

دراسة برنامج الأمم المتحدة الإنمائي حول الفقر والسياسات الاقتصادية في سورية

أطلق برنامج الأمم المتحدة الإنمائي في السابع من تموز (يوليو) دراستين غير مسبوقتين حول الفقر في سورية. رسمت الدراسة الاولى المعنونة «الفقر في سورية» «خريطة» للفقر في البلاد وتضمنت تحليلاً معمقاً لسرعة انتشار الظاهرة ومميزاتها. أما الدراسة الثانية المعنونة «سياسات اقتصاد كلي من أجل تقليص الفقر: الحالة السورية»، فحددت أكبر التحديات الاقتصادية التي تشكل عائقاً أمام تقليص الفقر في سورية في العقد القادم وذلك بناءً على معطيات خارطة الفقر.

بدأ العمل على الدراستين في الربع الرابع من العام 2003 بالاستعانة بخبرات 11 خبيراً عالمياً وعشرات من الخبراء المحليين. وحضر جلسة الافتتاح نائب رئيس الوزراء للشؤون الإقتصادية المعين حديثاً، فضلاً عن بعض الوزراء وكبار المسؤولين في الحكومة والقطاع الخاص ومنظمات غير حكومية، إقليمية ودولية. وتشكل هاتان الدراستان جزءاً يسيراً من مشروع شامل يدعمه برنامج الأمم المتحدة الإنمائي أطلق في العام 2001 وتوسع نطاقه حتى أصبح يشمل أبحاثاً حول السياسات وخدمات استشارية وتنمية القدرات في 25 بلداً نامياً. ويرمي برنامج الأمم المتحدة الإنمائي إلى توفير سياسات عملية وبدائل لصانعي السياسات المحليين، ناهيك عن توسيع دائرة الحوار الوطني حول هذه الخيارات.

وتوصلت الدراستان إلى اكتشاف جوهري يفيد بأنه إذا اعتمد الخط الأدنى للفقر مرجعاً، يتضح أن نحو مليوني مواطن سوري أي ما نسبته 11.4 في المئة من السكان، عجزوا عن تأمين حاجاتهم الأساسية الغذائية وغير الغذائية في العام 2003-2004. أما إذا اعتمد خط الإنفاق الأعلى للفقر مرجعاً، فترتفع نسبة الفقر في سورية إلى 30.1 في المئة، أي ما يقارب 5.3 مليون شخص.

واعتمدت الدراستان مقاربة عامة ركزت على دعم التنمية التي تراعي مصالح الفقراء، مع إيلاء أهمية كبيرة للإنصاف في توزيع المداخيل. وتعتبر مواجهة التباينات لا سيما المناطقية منها جزءاً لا يتجزأ من هذا العمل، بما أن أعلى نسب فقر تتركز في المناطق الشمالية والشرقية من سورية.

وتولي الدراستان الأولوية لتقليص نسبة البطالة. اذ تتراوح نسب البطالة في سورية وفقاً لتقديرات حكومية بين 12 و16 في المئة. وخلصت دراسات أخرى دعمها برنامج الأمم المتحدة الإنمائي في بلدان مختلفة، إلى أنه لا يمكن للنمو الاقتصادي أن يؤدي فعلياً إلى تقليص الفقر من غير توسيع نطاق العمالة. لذا يعتبر تخصيص الأموال للعاطلين من العمل جزءاً من الحل لتخفيف نسبة الفقر. لكن استحداث فرص العمل يستند أساساً إلى نمو سريع الوتيرة ومستمر وموسع. وتعد سياسات الاقتصاد الكلي العامة وسياسات التكيف حاسمة في التوصل إلى مثل هذه النتيجة. كما يعتبر التركيز على بعض القطاعات المولدة لفرص العمل مساهمة إيجابية في هذه المسألة خصوصاً إذا أدى ذلك إلى زيادة في الصادرات السلعية. غير أنه يجب على هذه القطاعات كذلك أن توفر مستويات من الدخل تسمح للعائلات بالخروج من دائرة الفقر. فمن المستبعد أن توفر وظائف في القطاعات القليلة الإنتاجية كزراعة الكفاف أو القطاع المدني غير الرسمي مداخيل تخفض من مستويات الفقر.

كما تزود الدراستان الحكومة السورية بأفكار محددة حول القطاعات المحتمل نموها كالسياحة وزيت الزيتون وصناعة الأدوية، وكلها قطاعات يمكن أن تكون مصادر نمو محتملة للاقتصاد. بيد أن ازدهار هذه القطاعات سيعتمد على إطلاق سياسات صناعية سباقة. ويجب أن يترافق تطبيق هذه السياسات مع ميل حذر تجاه تحرير التجارة. ومن المحتمل أن تتأثر بعض القطاعات في سورية، كصناعة النسيج والثياب والمنتجات من «السلع المعمرة» سلباً بتسريع وتيرة التحرير لهذه الأسواق. ولاحظ خبراء الاقتصاد أن السياسات الموجهة نحو السوق التي تحفز التحرير السريع والتدخل المحدود للدولة ليست بالضرورة في مجال تعزيز النمو والعمالة.

وتشير النتائج إلى أن معدلات الفقر في سورية قد خفضت من 14.3 في المئة في 1996-1997 إلى 11.3 في المئة في 2003-2004. وتبدو معدلات الفقر في سورية منسجمة إجمالا مع تلك الموجودة في بلدان أكثر ثراء، مثل: لبنان، والأردن، وتونس. بيد أن هناك درجات واضحة من التفاوت في الأقاليم المختلفة داخل سورية فيما يتعلق بتوزيع ونمو إنفاق الأسر المعيشية. وبصورة عامة، شهدت اللامساواة ارتفاعًا طفيفًا في سورية خلال الفترة 1997-2004 (حيث ارتفع مقياس جيني من 33 إلى 37). إلا أن الارتفاع الكبير في نصيب الفرد من الإنفاق جاء ليوازن آثار هذا التوزيع المتردي. وعليه، يبدو أن خفض فقر الدخل جاء نتيجة لنمو نصيب الفرد من الإنفاق الفعلي بنسبة 2.0 في المئة سنوية بين الأعوام 1996-1997 و2003-2004. ويظل صحيحًا أن أي تفسير حول التخفيف من حدة الفقر في سورية في الفترة الواقعة بين 1996 و2004 لا بد من أن يقر بأن متوسط نمو الناتج المحلي الإجمالي في الحسابات القومية قد بلغ نسبة 3.6 في المئة فقط سنوية في الفترة 1996-2002. كما بلغ متوسط ارتفاع الأجور، بعد تكييفها مع التضخم، نسبة 0.8 في المئة فقط سنوية بين عامي 1997 و 2001. إضافة، يشير تحليل مستند إلى البيانات الواردة في الحسابات القومية - عن مصادر النمو الاقتصادي من ناحية الطلب - الى أن الاستهلاك الخاص ازداد بنسبة 0.3 في المئة فقط سنوية في الفترة من 1996-2002. كما يبرز تحليل مصادر النمو أن مساهمة الاستثمار في نمو الناتج المحلى الإجمالي تظل متدنية للغاية مقارنة بالبلدان النامية الأخرى، كما تمثل مصدرًا للقلق. أما من ناحية العرض، فقد اعتمد النمو بين 1996 و 1998 بصفة أساسية على التعدين، والتصنيع، بمساهمة بلغت 4.1 في المئة (كحصة من 56.7 في المئة)، نتيجة لارتفاع الصادرات النفطية، يليها الزراعة التي بلغت مساهمتها 2.6 في المئة. إلا أن هذا الاتجاه قد توقف مع الهبوط الحاد الذي طرأ في متوسط معدل نمو التعدين والتصنيع من 13.9 في المئة خلال الفترة 1996-1998 إلى 3 في المئة خلال الفترة من 1999 إلى 2002. وبالتالي، خفض مساهمته في النمو إلى 1 في المئة في الفترة من 1999 إلى 2002. كما تشير الاتجاهات المتعلقة بالبطالة، وبالسياسات المالية، وبقطاع التجارة الخارجية الى حاجة سورية لمراجعة سياسات الاقتصاد الكلّي التي انتهجتها خلال العقد الأخير.

لذلك فإن أحد أهم الدروس المستخلصة من الدراستين هو أن على الدولة السورية لعب دور جديد واكثر فاعلية في إدارة الاقتصاد من خلال آليات الاستثمار والسياسات النقدية والاتمانية المحفزة للنمو. وفي إمكان الاستثمار العام أن يكون أكبر مصدر للنمو في سورية. فهو إذا صمم لزيادة إنتاجية رؤوس الأموال والعمل سيؤدي إلى تحفيز الاستثمار في القطاع الخاص. وهذا ما تدعوه الدراستان بالنمو «عبر الاستثمار». كما دعت دراسات سابقة دعمها برنامج الأمم المتحدة الإنمائي إلى اعتماد مقاربات مماثلة تتعارض والاعتقاد النيو- ليبرالي القائل إن زيادة الاستثمار العام تكون حتماً على حساب الاستثمار في القطاع الخاص. ولكن على سورية حشد الموارد الكافية لتمويل هذا الاستثمار. ولا يزال إجمالي عائدات الضرائب في معظم الدول النامية متدنياً، على عكس الاعتقاد السائد، ولهذه المسألة أهمية خاصة في سورية التي تواجه مشكلة خفض العائدات من الصادرات النفطية على المدى المتوسط.

وخلاصة القول إن الدراستين تتبنيان معظم المواقف المدرجة في دراسات أخرى مولها برنامج الأمم المتحدة الإنمائي، والتي يدعو فيها إلى وضع سياسات اقتصاد كلي توسعية وموجهة نحو زيادة الاستثمار العام، إضافة إلى زيادة العائدات الضريبية لتمويل هذا التوسع الإنفاقي. كما يؤيد ضرورة تركيز السياسات العامة على الجيل الوافد إلى سوق العمل باعتباره هدفاً استراتيجياً، فضلاً عن توجيه السياسات الصناعية لتدعيم قطاعات الاقتصاد التي تعتبر مصادر محتملة للنمو واستحداث فرص العمل. واستكمالاً لهذا الموقف، يطالب التقرير أيضاً بمقاربة استراتيجية وتدريجية لتحرير التجارة في سورية من شأنها تسهيل الانتقال إلى اقتصاد أكثر انفتاحاً وتنوعاً ومنافسة على المستوى العالمي. وإجمالا يعتقد معدو هذا التقرير بأن اتباع هذه التوصيات يضع سورية على سكة النمو وزيادة فرص العمل، التي من شأنها تقليص الفقر.

مستشار اقليمي عن سياسات الاقتصاد الكلي والفقر في البرنامج الإنمائي للأمم المتحدة.


الحياة