الدستور وقانون الاستملاك رقم/20/1983

[align=justify]
الدستور وقانون الاستملاك رقم/20/1983

المحامي زهير قتلان

في متابعة لمقالات سابقة تناولنا فيها دراسة قوانين صدرت في ظل دستور عام 1973 ، أو سابقة عليه ، وتحت عنوان " القانون والدستور " قدمنا دراسة لبعض هذه القوانين منها، النظام الداخلي لمجلس الشعب ، قانون الأحزاب ، قانون السلطة القضائية ، مقارنة مع القواعد العامة التي نص عليها الدستور الجديد وخلصنا من هذه الدراسة إلى بيان ما وجدناه مخالفا في بعض أحكامها للدستور وقدمنا اقتراحاتنا في صيغ رأينا أنها تتفق مع أحكامه .
ونتابع في هذه المقالة دراسة قانون الاستملاك النافذ رقم 20 الصادر في العام 1983مقارنة مع الدستور .
المرسوم التشريعي رقم 20 لعام 1983 ودستور 2012
من القواعد القانونية التي قررها القانون العام فيما يتعلق بحق الملكية ما نصت عليه المادة 768 من القانون المدني أن لمالك الشيء وحده في حدود القانون حق استعماله واستغلاله والتصرف فيه وما جاء في الفقرة الثانية من المادة 789 منه على أن ملكية الأرض تشمل ما فوقها وما تحتها إلى الحد المفيد في التمتع بها علوا وعمقا وما قررته المادة 771 من أنه لا يجوز أن يحرم أحد من ملكه إلاّ في الأحوال التي يقررها القانون وبالطريقة التي يرسمها في مقابل تعويض عادل ، وإذا كانت المادة 771 لم تحدد معيار التعويض العادل ، إلاّ أن المادة 222 من القانون المدني التي حددت عناصر تعويض الضرر بشكل عام ، أوجبت أن يجُبَّ - يجبر- التعويض الضرر كل الضرر بحيث يشمل ما فات المضرور من كسب وما لحقه من خسارة ، هذا في القانون العام ، أما في القانون رقم 20/1983 ، فالأمر مختلف تماما ، إذ وضع قواعد للتعويض بما يخالف القواعد التي قررها القانون العام وهذا ما ألحق الأذى بمالكي العقارات المستملكة – بفتح اللام – وأدى إلى إثراء الإدارة التي تم الاستملاك لصالحها على حساب المالك ، حيث لجأ ت الى بيع العقارات المتولدة عن التنظيم بعد عملية الاستملاك ، بطريق المزاد العلني فنشطت تجارة العقارات ما تولد عنه ارتفاع في قيمها بشكل أخل بالتوازن في العلاقات الاجتماعية وانعكاسات هذا الخلل ، كما أشارت الى ذلك لائحة الأسباب الموجبة للقانون رقم /13 لعام 1979 / المعدِّل لقانون الإيجارات رقم 111لعام 1952 ، وهذا ما سنعالجه بالتفصيل عند مناقشة المواد 12 وما بعدها من المرسوم التشريعي /20/ التي تبين آلية تحديد قيم العقارات المستملكة .
حالات نزع الملكية قانونا " دواعي الاستملاك " والجهات التي يجوز لها ذلك
نخلص مما تقدم ، إلى أن القانون العام وضع قاعدتين أساسيتين نصتا على وجوب احترامها والعمل بموجبها ، هاتان القاعدتان :
1 – لا يجوز أن يحرم مالك من ملكه إلاّ في الأحوال التي يقررها القانون .
2 – في حال قيام حالة قانونية توجب هذا الحرمان ، يجب أن يكون ذلك لقاء تعويض عادل ، وقد أشرنا إلى مكونات التعويض العادل بحسب القانون العام .
بداية ، لا بد من تحديد الغاية التي من أجلها شرع هذا القانون ، وثانيا بيان الجهة التي يجوز لها الاستملاك ،
أما الغاية فهي النفع العام ، والنفع العام هو تأمين كل ما من شأنه أن يحقق خدمة عامه سيادية ، اجتماعية ، أمنية ، اقتصادية وقد عددت المادة /3/ منه وعلى سبيل الحصر كل ما يدخل تحت شمول هذا العنوان ، وأما الجهات التي أجاز لها القانون ذلك فهي الجهات التي حددتها المادة /2/ من المرسوم التشريعي رقم /20/ المبحوث فيه والتي تنص :
" يجوز للوزارات وللإدارات والمؤسسات العامة ولجهات القطاع العام أن تستملك العقارات المبنية وغير المبنية سواء كانت ملكا صرفا أو ملكا للوقف أو مثقلة بحق وقفي وذلك لتنفيذ مشاريعها ذات النفع العام المنصوص عليها في هذا المرسوم التشريعي ." وقد عددت المادة الثالثة منه حالات النفع العام وحدوده ، وهي كثيرة .
وأما "التعويض " !!! والمقصود به بدل الاستملاك ، فآلية تحديده تخرج عن قاعدة العقد شريعة المتعاقدين في البيوع لتقتصر على إرادة الإدارة المستملكة – بكسر اللام - .
إجراءات تقدير التعويض بموجب قانون الاستملاك
تمر عملية تقدير بدل الاستملاك " التعويض" بمرحلتين ، مرحلة تحديد الهيئة التي تقدر التعويض وكيفية تشكيلها ، ومرحلة التقدير،
لجنة التقدير
أما الهيئة التي تقدر قيم العقارات فهي لجنة ثلاثية تشكلها الجهة المستملكة ، بحسب المادة /12/ من القانون والتي نصها :
" 12/1- تُشكًّل الجهة المستملِكة - بكسر اللام - بقرار مبرم ، لجنة بدائية لتقدير قيمة العقارات المستملَكة من ثلاثة أعضاء يكون أحدهم مهندسا .
2- .
3- لا يجوز أن يكون عضوا في اللجنة كل من له بأصحاب الحقوق في العقارات المستملكة قرابة أو صلة تنطبق عليها أحكام المادة 174 من قانون أصول المحاكمات . "
ويلاحظ هنا أن هذا القانون ، حصر تشكيل اللجنة بالإدارة المستملكة وحظّر أن يكون من بين أعضائها من يتصل بصلة قربى أو رابطة أسرية أو علاقة اجتماعية أو قانونية بأن كان في وقت ما وكيلاً أو حَكَماً عن أحد المالكين في قضية سابقة ، و جعل قرار تشكيلها محصنا من الطعن ، وألغى دور المالك في تقدير قيمة ملكه أو بيان ، أحدث كما أشرنا خللا في التوازن بين المالك والمستملك ، فالإدارة هي التي تستملك وهي التي تقدر قيمة بدل الاستملاك ، والمالك في كل هذا لا حول له ولا طول وهنا يظهر طغيان إرادة الإدارة على إرادة المالك لتبدو جليا " عدالة التعويض !!؟" فيكون الاستملاك "بتعويضه العادل !!" أقرب الى المصادرة التي منعها الدستور ، وماذا يكون القول إذا علمنا أن القانون في معرض تصنيفه للملكية أوجد في مندرجات هذا التصنيف ما اسماه بالأموال العامة وخصصها للنفع العام ، فقد نصت المادة /90/ من القانون المدني :
" 1 - تعتبر أموالا عامة ، العقارات والمنقولات التي للدولة أو الأشخاص الاعتبارية العامة والتي تكون مخصصة لمنفعة عامة بالفعل أو بمقتضى قانون أو مرسوم .
2 - .."
والسؤال إذا كانت الغاية من الاستملاك هي النفع العام ، وكان من أملاك الدولة كما نصت عليه المادة 86 من القانون المدني العقارات المتروكة المرفقة و المتروكة المحمية والخالية المباحة وهي مخصصة بالتصنيف القانوني ، للنفع العام باعتبار أنها من الأموال العامة ، ومن النفع العام إقامة المشاريع الصناعية والمنشآت الاقتصادية إضافة إلى التوسع السكاني وإقامة المنشآت الخدمية المخدِّمة له ، ألسؤال إذا كان القانون خصص الأموال العامة للنفع العام لم اللجوء إلى الملك الخاص ، لماذا تستبدل الغابات الخضراء ، وهي الرئة التي تتنفس منها الأماكن المبنية المحددة إداريا ، لماذا تستبدل بغابات من الاسمنت على حساب البساط الأخضر بحجة التوسع السكاني وإقامة المرافق العامة أتراها قد ضاقت سوريا على امتداد مساحتها في استيعاب تزايد عدد سكانها وبما يحتاجون إليه من مرافق خدمية ؟ أو لم يكن من الأفضل ، في دمشق مثلا ، الإبقاء على غوطتها الخضراء وأن تقام على القفر من أراضيها ، مشاريع عمرانية وما تحتاجه من مرافق خدمية فنبقي على جمالها ونحيي البور من هذه القفار ، ماذا لو أقمنا على قاسيون هذا الجبل الأشم الذي يحتضن دمشق ، مشروعا عمرانيا سياحيا يعانق جمالها ويزيد من بهائها .
قواعد التقدير في القانون
تقوم اللجنة المناط بها تقدير قيم العقارات المستملكة على أساس قيمتها قبل صدور مرسوم الاستملاك مسقطة من التقدير كل ارتفاع بالأسعار نتيجة شيوع العلم به - المادة 13 من القانون - ، وأما القواعد التي يبنى على أساسها التقدير فقد أحال المشرع على القواعد المنصوص عنها في القانون رقم /3/ لعام 1976 وتعديلاته ، قانون منع الاتجار بالأراضي، حيث عددت المادة الخامسة والسادسة منه هذه القواعد بشكل معقد ومتداخل وبحيث يعتبر ثمن الأراضي الزراعية مقدرا بنسبة لا تتجاوز عشرة أمثال إنتاجها السنوي سواء أكانت مستثمرة زراعيا أم غير مستثمرة ، وأما العرصات ، فتحسب بنسبة يحددها المكتب التنفيذي للمحافظة لا تجاوز 30% من كلفة البناء على الهيكل التي تشيدها الجهات العامة المشرفة على الإسكان ، ويبدو من كل ما أوردنا من أحكام ونصوص أن الجهات المستملكة هي التي تشكل لجان التقدير وهي ملزمة بآلية ونسب التقدير و تحديد كلفتها استنادا إلى كلفة الأبنية التي تشيدها الجهات العامة المشرفة على الإسكان وبنسبة 30% من هذه الكلفة دون بيان ما إذا كانت بتاريخ البناء أم هي بتاريخ الاستملاك وما لهذا من أثر على ما إذا كان باستطاعة مالك العقار المستملك أن يتملك بهذا التعويض مسكنا مماثلا أو مشابها يناسب حاله من حيث الانتفاع به على الوجه الذي كان ينتفع به قبل استملاكه ، هذا إذا كان العقار المستملك مسكنا ، فكيف إذا كان عقارا زراعيا ، فأي تعويض عادل هذا الذي يحدده متملك العقار جبرا على صاحبه بطريق الاستملاك ، وكيف يمكن أن يكون عادلا في تقديره ؟
الاستملاك في دستور 2012
تحت عنوان المبادئ الأساسية ، جاءت المادة الخامسة عشرة من الباب الأول من دستور عام 2012 الباحثة في الملكية الخاصة لترفع الخلل وتعيد التوازن في العلاقة بين مالك العقار المستملَك وبين مستملكه حين سنت قواعد دستورية أساسية تصون فيها الملكية الخاصة فردية كانت أو جماعية فمنعت نزعها إلا لمنفعة عامة ومقابل تعويض عادل- وهذا شأن مقرر في الدساتير السابقة - إلا أن ما ليس مقررا فيها هو توضيح حدود التعويض ، فعبارة " التعويض العادل" في الدساتير السابقة جاءت بصيغة مطلقة دون بيان المعيار الذي تتحقق به العدالة ، خاصة وكما سبقت الإشارة أن القيّم على تقدير بدل الاستملاك هو لجنة تشكلها الإدارة نفسها مغفلة أي دور للمالك ، أما في دستور 2012 فقد أوجب أن يكون التعويض العادل معادلا للقيمة الحقيقية للعقار، وفي هذا تحول جذري في رفع معانات أصحاب العقارات المستملكة أو التي قد تستملك ، ومن الطبيعي أن الدستور الذي يضع القواعد الأساسية للدولة ، ترك للقانون وضع المعيار القانوني المحاسبي للتعويض الحقيقي وقواعد تقديره ،
إن ما تقدم من هذه الدراسة لا يعني أن قانون الاستملاك يخالف الدستور فيما قدمنا فقط لجهة بدل الاستملاك إنما هنالك الكثير من قواعد قررها القانون تخرج عن مفهوم النفع العام.
من المبادئ العامة في القانون ، أن ما خصص لعمل معين لا يجوز تجاوزه إلى سواه ما لم يكن المخصَص لا يكفي لإنجاز ما خصص له .
قسّم القانون المدني العقارات إلى عقارات ملك وعقارات أميرية وعقارات متروكة مرفقة وعقارات متروكة محمية وعقارات خالية مباحة وأوضح في المادة 86/5 منه أن العقارات المتروكة المحمية هي التي تخص الدولة أو المحافظات أو البلديات أو الأشخاص الاعتبارية العامة وتكون جزءا من الأملاك العامة ، والتي تكون مخصصة للمنفعة العامة ، وأما العقارات المتروكة المرفقة والعقارات الخالية المباحة هي التي تخص الدولة ويمكن أن تثقل بتصرف أو بحق ما ضمن شروط حددها القانون ، أردنا من إيراد ما تقدم إلى الإشارة أن العقارات التي تخص الدولة والأشخاص الاعتبارية العامة تكون مخصصة للمنفعة العامة لنصل إلى القول بأنه لا يجوز اللجوء إلى استملاك الأملاك الخاصة قبل استنفاذ الأملاك العامة في منطقة تنفيذ مشروع النفع العام ما لم يكن العقار من الأموال العامة لا يصلح لتنفيذ المشروع المقرر إحداثه للمنفعة العامة . وخلاصة القول أن استملاك الأملاك الخاصة لتنفيذ مشروع يتصل بالنفع العام ، مع وجود أملاك عامة تصلح لتنفيذه يدخل تحت مفهوم المصادرة المخالفة للقانون ما لم تكن لضرورات الحرب والكوارث العامة الذي أجازته المادة الخامسة عشرة من الدستور .
عود على بدء - قانون الاستملاك –
لو ذهبنا بعيدا عما سبق بيانه ، وافترضنا ما لا يجوز افتراضه أن إجراءات الاستملاك سواء من حيث ما هو مصنف تحت مفهوم النفع العام، وهو ليس منه ، والجهة التي تحدده ، وطريقة انتقاء لجان تقدير البدل ولجان الاعتراض عليه وطريقة تسديده وتوقيته ، وقبلها تحديد المناطق التي يتناولها الاستملاك و إجراءات تبليغ المالكين و ما يعقب تنفيذه من بيع وكيفيته وتحديد ثمن المبيع ، لوجدنا مدى بعد هذا القانون عن وظيفة الدولة الأساسية التي هي تحقيق العدالة الاجتماعية للوصول الى التنمية الشاملة والمستدامة والمتوازنة وتحقيق الاستقرار والعمل على بناء مجتمع متطور ، مجتمع التقدم والازدهار ، الأمر غير الملحوظ الذي لا يتحقق إلّا تحت شعار مصلحة الأمة فوق كل مصلحة والبحث عن مشاريع لاتعلو على ذلك من خلال دراسات علمية تخصصية تقوم بها هيئة علمية مستقلة تقرر الحاجة الوطنية للمشروع الأمر غير الملحوظ في القانون ، فالجهة التي أجاز لها القانون أن تستملك وليس أن تطلب الاستملاك ، ورد تعدادها في المادة /2/ من القانون ، وهي من تقوم بإجراءات الاستملاك ، هذه الجهة هي الوزارات و الإدارات و المؤسسات العامة و القطاع العام ، وفي هذا مخالفة دستورية ، إذ حوّل القانون بهذه المادة الإدارة ، وزارة أو مؤسسة أو إدارة عامة ، من إدارة تنفيذية إلى هيئة تخطيط خلافا لصلاحياتها المحددة على سبيل الحصر في الفصل الثاني - البند 2- من الدستور , كما أصبح الوزير بنص المادة الثانية والعشرون بعد المئة الذي هو الرئيس الإداري لوزارته ، دوره الإشراف على شؤون وزارته و تنفيذ السياسة العامة للدولة الخاصة بهذه الو زاره أصبح رئيس هيئة تخطيط فيها ، وبديهي أن السياسة العامة للدولة تضعها أجهزة الدولة الجامعة لهيئات اختصاصية ، لتنفّذ ضمن منهجية زمنية تراعي اعتبارات الحاجة و التكلفة وتأمين الموازنة إلى آخر ذلك من أولويات .
المقترحات
1 - تفعيل دور وصلاحيات هيئة تخطيط الدولة بحيث تتكون من إدارات علمية فنية تخصصية تدرس ضرورات المشاريع التي تعود للنفع العام وتحديد تكاليفها والتنسيق بين الوزارات فيما يتعلق بنقاط التقاطع في تنفيذ المشاريع .
2 – أولويات تنفيذ المشاريع ذات النفع العام على عقارات الأموال العامة .
3 – أن لا تستملك الملكيات الخاصة إلاّ عندما تقتضي المصلحة العليا ذلك وعدم ملاءمة العقارات التي هي من الأموال العامة لتنفيذ المشروع العائد للمنفعة العامة .
4 – أن لا توضع إشارة الاستملاك على صحيفة العقار المراد استملاكه في السجل العقاري إلا بعد استكمال دراسة المشروع وإنجاز إدارة حساب تكلفة المشاريع لدى هيئة تخطيط الدولة حساب كلفته النهائية وإلاّ بعد تأمين نفقته الملحوظة في ميزانية الإدارة طالبة الاستملاك واستكمال آلية التنفيذ وبعدها يصار الى نقل ملكيته من اسم مالكه الأساسي وتسجيله على اسم الجمهورية العربية السورية ، ويعود ذلك الى أن إشارات استملاك بعض العقارات مضى على وضعها عشرات السنين دون القيام بأي إجراء من إجراءات الاستملاك


نقله للمنتدى المحامي ناهل المصري
[/align]